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為何霾不應定義為氣象災害？

北京市第十四屆人民代表大會常務委員會第27次會議于5月27日審議《北京市氣象災害防治條例（草案）》，將霾列為氣象災害。

7月20日，北京市十四屆人大常委會第28次會議對草案修改稿進行二審，氣象災害的定義被調整為“暴雨、暴雪、寒潮、大風、沙塵暴、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍、大霧和霾等造成人身財產(chǎn)、社會功能、生態(tài)環(huán)境等損害的事件”。

可見，繼《北京市氣象災害防治條例（草案）》將霾納入氣象災害定義后，草案修改稿中對此予以了保留。

那么，霾應該被納入氣象災害的定義嗎？草案及修改稿中提及的建設通風廊道、增加空氣流動性等措施，對霾的防治能起到治本的作用嗎？立法將霾列入氣象災害定義會帶來哪些方面的危害或影響？我國怎樣才能從根本上防治霾污染？

帶著這些疑問，中國環(huán)境報記者采訪了業(yè)內權威專家。

對話人
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劉文清
?中國工程院院士、中科院安徽光學精密機械研究所所長

將霾列入氣象災害，在霾的污染防治上，容易誤導人們對大氣污染的正確認識，混淆污染與氣象的概念。認為霧霾同暴雨、寒潮等氣象災害一樣，具有人為不可控性。這無疑加劇了“治霾只能等風來”的錯誤認識。
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王金南
環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院副院長兼總工、北京市人大城建環(huán)保委員會副主任
北京立法將霾列為氣象災害缺乏充分的科學依據(jù)。試想一下，如果霾是一種自然災害，到時我們如何去追究治霾不力的責任？如何去尋找治霾不力的責任主體？
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柴發(fā)合
中國環(huán)境科學研究院研究員、副院長，中國環(huán)境科學學會大氣環(huán)境分會主任
將霾納入氣象災害范疇，混淆了人類活動影響和自然災害的基本概念，夸大了氣象因素對大氣污染來源成因的影響，掩蓋了人為排放引起大氣污染的本質問題。
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采訪人
中國環(huán)境報記者查瑋

是否應該立法將霾納入氣象災害定義？
■霾不屬于氣象災害的一種，不能把一種人禍通過法律定義成為天災

中國環(huán)境報：
近日，經(jīng)過北京市人大常委會兩次審議，北京擬立法將霾納入氣象災害的定義。據(jù)了解，國務院第98次常務會議2010年1月通過《氣象災害防御條例》，其所列舉的氣象災害類型中，并未包含霾。對此您怎么看？
劉文清：
從本質上來說，城市霾污染的程度受城市的能源結構、交通狀況和工業(yè)排放污染物的多少等因素影響。
從短期或實時狀態(tài)而言，霾又與地形和氣象條件有關。在污染源一定的條件下，污染物濃度的變化取決于局地氣象條件的變化，如大氣穩(wěn)定度、風向、風速以及降水。霾污染表現(xiàn)為兩種主要的形式，一種為“爆發(fā)增長的重污染”過程，另一種為“持續(xù)累積的污染”過程。前者表現(xiàn)為在短短數(shù)小時內顆粒物濃度從低值迅速增長到峰值；而后一種表現(xiàn)為顆粒物濃度穩(wěn)步累積增長，污染持續(xù)多天。單一站點顆粒物短時間迅速增長可能與排放源有關，但區(qū)域多站點共同表現(xiàn)為此種形式，則與氣象過程密不可分。

因此，霾的根本問題是人類活動大量排放污染，在一定氣象條件下迅速累積形成的嚴重污染問題。其中，人為排放是主因，氣象因素是外界輔因。從霾的成因來看，霾的人為因素更體現(xiàn)了環(huán)境公害的特點，而氣象則表現(xiàn)在其對霾形成演變的影響。

王金南：
2010年4月1日起施行的《氣象災害防御條例》規(guī)定，氣象災害是指臺風、暴雨（雪）、寒潮、大風（沙塵暴）、低溫、高溫、干旱、雷電、冰雹、霜凍和大霧等所造成的災害。
由此可見，我們所定義的氣象災害，其產(chǎn)生的根本驅動因素是大氣物理過程，其本質都是基本不受人力控制，或者人為干預和貢獻極其有限的自然現(xiàn)象。從這個角度來看，霾發(fā)生的根本原因在于人為活動產(chǎn)生的大量污染物排放，與《氣象災害防御條例》所列舉的氣象災害在成因上有本質的不同。因此，我認為霾不屬于氣象災害的一種，不能把一種“人禍”通過法律定義成為“天災”。

總體上，北京立法將霾列為氣象災害缺乏充分的科學依據(jù)。試想一下，如果霾是一種自然災害，到時我們如何去追究治霾不力的責任？如何去尋找治霾不力的責任主體？

柴發(fā)合：
霾的問題不是氣象災害的問題，而是人類活動排放的污染疊加一定氣象條件因素形成的污染問題。
霾頻發(fā)的地區(qū)都是工業(yè)生產(chǎn)和居民生活密集、大氣污染物排放強度大的地區(qū)。形成霾的氣象條件通常是靜穩(wěn)天氣等，風速較小、大氣流動性較低，不利于大氣污染物的擴散。但是，霾并不具備氣象災害的特征，與暴雨、暴雪、寒潮、大風、高溫等氣象災害的極端天氣特點有著顯著區(qū)別。

近年來在很多地區(qū)，霾的問題凸顯，其危害日益受到社會關注，關鍵在于霾的環(huán)境公害特點而非氣象災害特征。導致霾發(fā)生的主因是人類活動排放。只要大幅削減污染物排放就能減少霾的發(fā)生，因此霾是可以防治的。而面對氣象災害，人類只能通過各種防御措施盡量避免和減輕災害帶來的損失，無法從根本上進行防治。

國務院制定的《氣象災害防御條例》在所列舉的各種氣象災害中，并未包含霾。這是科學的。

建設通風廊道、增加空氣流動性，對霾的防治能起到有效作用嗎？
■僅僅靠在城市中建設通風廊道，增加空氣流動性來防治霾，沒有充分的科學依據(jù)

中國環(huán)境報：
針對霾的防治，《北京市氣象災害防治條例（草案）》提出，編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，組織編制機關應當結合土地利用規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)地區(qū)綠化建設、河湖水系、道路系統(tǒng)和其他公共空間實際情況，完善通風廊道系統(tǒng)，增加空氣流動性，避免和減輕大霧、霾和高溫等氣象災害造成的危害。
二審時，草案修改稿在此基礎上，又增加了一款：“市規(guī)劃部門應當會同氣象主管機構和國土資源、住房城鄉(xiāng)建設等部門制定通風廊道技術規(guī)范和管理辦法?！?/p>

據(jù)了解，一些業(yè)內人士認為，建設通風廊道、增加空氣流動性等，對霾的防治作用甚微，有人甚至用千分之一來形容。請問，對這些防治措施，應怎么看待它們的作用？特別是建設通風廊道、增加空氣流動性，對霾的防治能起到有效作用嗎？

劉文清：
京津冀地區(qū)位于環(huán)渤海區(qū)域的西部，華北平原北端，其西側、北側背靠太行山山脈和燕山山脈。北京地區(qū)在局地源影響不大的情況下，加上弱低壓場或弱高壓場的影響，南部偏南或偏東風加上北部山前偏北風的控制往往會造成污染物匯聚、積累。由于偏南氣流同時富含水汽和氣態(tài)污染物，在北京山前地區(qū)積聚的同時，通過物理、化學過程轉化，細顆粒物濃度會進一步升高，這是造成北京灰霾爆發(fā)式增長的重要原因。而均壓場的控制和持續(xù)的偏南氣流輸送往往會造成細顆粒物持續(xù)多天的增長。偏西或偏北氣流的輸送則會一定程度上對污染起到消散的作用。
因此，若從氣象角度考慮，霾是個中尺度影響范圍下的污染現(xiàn)象，不是局限在某個城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)。北京又存在多尺度的城市熱島效應，這種城市熱島多尺度熱力結構可導致城區(qū)氣溶膠顆粒物傳輸及局部滯留、聚集等動力過程，進而使氣溶膠顆粒物呈現(xiàn)非均勻分布特征，因熱島效應而形成的輻合場會加大霾污染和氣象因素影響的不確定性。因此，僅僅靠在城市中建設通風廊道，增加空氣流動性來防治霾的方法沒有充分的科學依據(jù)。

王金南：
已經(jīng)有很多研究論證了建設通風廊道、增加空氣流動性，有助于減少城市的熱島效應，對改善城市尤其是廊道本身所在區(qū)域的空氣質量有一定的積極作用，但是其作用遠遠不能達到“避免和減輕大霧和霾”的目的。
北京的霾是區(qū)域性的污染，而并不是城市內部因為有了高樓，更不是風速低了才產(chǎn)生霾。城市之間的廣大農(nóng)村地區(qū)，沒有任何高樓的遮擋，一樣籠罩在霾之中。從氣象上來看，霾產(chǎn)生的因素在于由于缺乏溫度和壓力差異，大氣的水平和垂直運動減少甚至停止，從而促進了污染物的累積和反應。在這個時候，即使有廊道，也解決不了大氣運動的動力問題，因此對霾的形成和產(chǎn)生并不會產(chǎn)生決定性的影響。

正是因為這個原因，到目前為止，還沒有一個定量的研究報告，已經(jīng)論證了通風廊道建設對減少像京津冀這樣一個區(qū)域性霾的積極作用。絕大部分研究都僅是泛泛地說通風廊道“有助于”大氣污染擴散，而究竟能夠“在多大程度上有助于”和“多大空間尺度上有助于”大氣污染擴散方面，無法給出有說服力的結果和科學依據(jù)。即使這種做法真“有助于”大氣污染擴散，但如果每個城市自己治霾都不上心，都想著通過通風廊道快速把霾吹到別的城市，區(qū)域性的空氣污染解決就成為一句空話。

柴發(fā)合：
改變大氣流動性是非常巨大的工程，難度極大。建設通風廊道等措施，從理論上來講有助于改善大氣流動性，但京津冀地區(qū)大氣污染的區(qū)域性特征十分明顯，業(yè)內對建設通風廊道是否能有實際效果存在較大爭議，還需要進一步研究。因此，在地方性法規(guī)中作出“完善通風廊道系統(tǒng)，增加空氣流動性，避免和減輕大霧、霾和高溫等氣象災害造成的危害”這樣的規(guī)定，對于防治霾的危害來說有些武斷。
當前，可以繼續(xù)開展相關基礎研究，在獲得充分的科學依據(jù)時再做決策。建議相關條款修改為“鼓勵開展通風廊道系統(tǒng)對增加空氣流動性的研究，充分考慮通風廊道建設對減輕高溫等氣象災害的作用”。

立法將霾納入氣象災害定義，會帶來哪些方面的危害或影響？
■夸大了氣象因素的影響，掩蓋了人為排放引起大氣污染的本質問題

中國環(huán)境報：
有人認為，立法將霾納入氣象災害定義，會混淆不同性質的問題，危害甚大。那么，立法將霾納入氣象災害定義，會帶來哪些方面的危害或影響？特別是在霾的污染防治上，會帶來哪些影響？
劉文清：
將霾列入氣象災害，在霾的污染防治上，容易誤導人們對大氣污染的正確認識，混淆污染與氣象的概念。認為霧霾同暴雨、寒潮等氣象災害一樣，具有人為不可控性。這無疑加劇了“治霾只能等風來”的錯誤認識。
正如之前提過的，霾污染的頻發(fā)是污染物大量排放與不利擴散的天氣條件共同作用的結果。加快治理霾污染，改善環(huán)境質量需要政府、企業(yè)、公眾攜手努力，充分發(fā)揮主觀能動性。其中，最根本的是要改變粗放的發(fā)展方式，調整不合理的產(chǎn)業(yè)結構和能源結構，在全社會形成綠色低碳循環(huán)的生產(chǎn)生活方式。唯有從根本上、源頭上著力，才能最大程度地減少霾的發(fā)生。

近年來，各部門按照國務院統(tǒng)一部署，已逐漸建立分工明確、組織嚴謹、保障有力的大氣重污染天氣預警應對體系。在霾的污染防治上，環(huán)保、氣象等部門的分工合作機制已經(jīng)逐步確立，氣象工作的重點是做好氣象監(jiān)測、分析、預報，為大氣污染防治工作提供數(shù)據(jù)、信息支持；環(huán)保工作的重點是綜合氣象、能源、工業(yè)等方面數(shù)據(jù)、信息，研判大氣污染防治形勢、提出政策措施。因此，要各盡其責、分工合作，提高政府運行效率。

王金南：
將霾列為氣象災害，會造成非常消極的影響。最主要的影響在于，這在很大程度上混淆了“人為危害”和“自然災害”的基本概念。氣象災害的根本還是自然災害，而霾產(chǎn)生的根本原因是污染物排放量大。氣象因素僅僅是推動霾形成的外部因素。將霾作為氣象災害，夸大了氣象因素的影響，掩蓋了人為排放引起大氣污染的本質問題。主要的危害體現(xiàn)在兩個方面。
一是不利于形成全社會治霾的合力。目前社會各界已經(jīng)逐步明確了大氣污染防治的責任主體和職能分工，空氣質量改善正穩(wěn)步推進。將霾作為氣象災害，會助長治霾“靠天吃飯”和推卸責任的思想，對進一步推進治霾工作極為不利。

二是會極大損害政府的公信力。國際社會上，無論是空氣質量已經(jīng)大幅改善的發(fā)達國家、正在受到不同程度空氣質量影響的發(fā)展中國家，還是各種國際組織，在面對大氣污染問題的時候，都是在產(chǎn)業(yè)結構調整、能源清潔化和污染源減排上下工夫。北京作為中國的首都，從氣象災害角度對“霾”做出規(guī)定，很可能給人造成北京乃至中國政府在大氣污染防治方面推卸責任的印象，削弱大氣污染防治工作的努力效果，損害北京市政府乃至中國政府的形象和公信力。

柴發(fā)合：
將霾納入氣象災害范疇，混淆了人類活動影響和自然災害的基本概念，夸大了氣象因素對大氣污染來源成因的影響，掩蓋了人為排放引起大氣污染的本質問題。在立法中將霾列為氣象災害，很可能誤導社會公眾的認知，給人造成北京市乃至中國政府在大氣污染防治方面推卸責任、“靠天吃飯”的印象，會對大氣污染防治工作帶來不必要的誤解和紛爭。
另外，《北京市氣象災害防治條例（草案）》對氣象災害應對工作的定位與國務院《氣象災害防御條例》有明顯不同，將氣象災害從“防御”擴展到“防治”，從“預警、防御”功能擴展到“污染防治”職責，混淆了大氣污染防治的主體責任，與《大氣污染防治法》和《北京市大氣污染防治條例》交叉重疊，將給大氣污染防治工作帶來混亂。

其他國家或地區(qū)有將霾列入氣象災害定義嗎？
■沒有一個國家或地區(qū)是將霾列入氣象災害來進行防治的

中國環(huán)境報：
據(jù)您了解，在其他國家或地區(qū)，有將霾列入氣象災害定義來進行防治的嗎？
劉文清：
目前暫時還沒有將霾列入氣象災害來防治的例子?，F(xiàn)在大多數(shù)國家和地區(qū)主要是對霾開展預警預報，厘清主、客觀氣象條件對重霾污染形成、發(fā)展和消除的影響。這是準確模擬和預測顆粒物濃度、進而預警霾污染的必要前提。

王金南：
到目前為止，我還沒有查到一個國家和地區(qū)有過把霾列入氣象災害來防治的先例。與治霾類似的大氣污染防治經(jīng)驗，包括倫敦煙霧事件和洛杉磯煙霧事件后倫敦和洛杉磯空氣質量的改善，全部是通過積極改善能源結構和減少污染物排放來實現(xiàn)的。其政府從未、也不可能把責任推給氣象因素，否則只可能造成對社會認知的誤導，在凝聚全社會力量治霾方面造成阻力。我國近兩年空氣質量的改善，已經(jīng)充分證明了這一點，而且得到了國際社會的認可。
此外，國內外的經(jīng)驗也都不支持“通風廊道建設是改善空氣質量的關鍵原因”這一結論。國外如倫敦煙霧事件和洛杉磯煙霧事件后，空氣質量大幅度改善和PM2.5大幅度減少，國內如珠三角地區(qū)第一個實現(xiàn)區(qū)域性城市空氣質量達標，都沒有依賴于通風廊道的建設。

當然，從城市多維保護和管理角度出發(fā)，如減緩城市熱島效應、改善城市景觀，規(guī)劃和建設城市通風廊道也是值得考慮的。

柴發(fā)合：
根據(jù)我們對美歐日等發(fā)達國家和地區(qū)在空氣質量改善方面成功經(jīng)驗的了解，沒有一個國家或地區(qū)是將霾列入氣象災害來進行防治的。
美國的氣象災害預警體系中，有高溫、寒潮、大風、龍卷風、暴風雨、洪水、大霧等預警，和我國的氣象災害定義類似，沒有任何與“霾”等大氣污染相關的預警。美國的空氣質量預報預警，完全由美國環(huán)保局負責日常發(fā)布。

上述國家和地區(qū)在空氣質量改善方面取得的成功，都是通過多年來堅持不懈地減少大氣污染物排放才得以實現(xiàn)的，從未有過將霾列入氣象災害來進行防治的案例。

我國怎樣才能從根本上防治霾污染？
■關鍵要靠能源結構調整和大氣污染物減排，實行精準治霾和科學治霾

中國環(huán)境報：
當前我國怎樣才能從根本上防治霾污染？
劉文清：
客觀天氣條件僅影響污染的累積狀態(tài)。但是，造成霾污染的根本原因有很多，如我國一次PM2.5和主要前體物排放量仍居高難下，特別是揮發(fā)性有機物（VOCs）和氨（NH3）排放尚未有效控制；我國重點區(qū)域單位面積煤炭消費強度高，且散燒煤比例高；機動車保有量高速增長、高頻使用和高度聚集，尚未建立完善的“車—油—路”一體化的控制體系；農(nóng)業(yè)源氨排放對PM2.5污染存在影響等。
因此，解決霾的問題根本在于：

一是科學統(tǒng)籌規(guī)劃，明確霾污染防治的分階段目標，持之以恒地減少一次PM2.5、SO2、NOX、VOCs和NH3的排放總量。二是推動能源生產(chǎn)和消費革命，實施煤炭清潔、高效、集中和可持續(xù)利用戰(zhàn)略，提高清潔能源的比例。三是重塑節(jié)能減排、安全快捷的公共交通體系。四是推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)村能源變革，大力推廣智能種養(yǎng)一體化，有效減少農(nóng)業(yè)NH3排放、林業(yè)VOCs排放及秸稈焚燒污染物排放，堅定不移地推進“大氣十條”和《大氣污染防治法》、《環(huán)境保護法》的貫徹實施。

增加環(huán)保部門對排放的監(jiān)查和管控作用是從根本上防治霾污染的關鍵。但目前地面有限指標的監(jiān)測，不能滿足霾形成機制、演變和輸送過程的研究需求。因此，我們也需要發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權的快速、實時、動態(tài)的大氣環(huán)境監(jiān)測技術、設備、模型和開展相關研究，構成完整的大氣環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)，提高和改善大氣環(huán)境監(jiān)測能力，為大氣環(huán)境污染監(jiān)測提供有效手段。

例如，集成車載、機載探測和星載遙測等監(jiān)管技術及大氣邊界層理化結構綜合探測技術，構建大氣污染源排放綜合監(jiān)測、大氣復合污染及其前體物立體觀測以及大氣環(huán)境監(jiān)測質量控制等大氣污染監(jiān)測技術體系，建設我國自己的大氣環(huán)境探測與模擬實驗研究設施，建立符合中國特點的相關污染模式，從而預測我國不同區(qū)域背景下大氣復合污染及其環(huán)境效應的發(fā)展趨勢，并提出控制思路。

王金南：
經(jīng)驗表明，減少或消除霾的關鍵還是要靠能源結構調整和大氣污染物減排，實行精準治霾和科學治霾，其中更需要加強部門之間、地方之間的合作。
霾的影響主要體現(xiàn)在能見度上，國內外早在上世紀就有非常多的研究，證明PM2.5濃度和能見度有非常強的相關關系。我國城市目前的PM2.5平均濃度在50微克/立方米左右，京津冀是目前國內區(qū)域PM2.5濃度最高、大氣污染最嚴重的區(qū)域。

只有通過調整產(chǎn)業(yè)和能源結構、實行區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治、實現(xiàn)能源清潔化、采取綜合和嚴格的污染控制措施，把主要大氣污染物的排放量減少一半以上，京津冀區(qū)域才能大幅度地降低PM2.5的濃度，才能從根本上防治霾污染。

柴發(fā)合：
正如一開始所講到的，霾是人類活動排放的污染疊加一定氣象條件因素形成的污染問題，因此，污染物排放強度大是導致霾的主因，不利氣象條件是誘因。從根本上防治霾污染，還是要靠踏踏實實、堅持不懈的大氣污染物減排工作。
京津冀及周邊地區(qū)是目前我國大氣污染形勢最為嚴峻的地區(qū)之一。相關科研成果表明，京津冀地區(qū)的一次PM2.5、SO2、NOX、VOCs和NH3等主要大氣污染物排放總體上要減少50%甚至更多，環(huán)境空氣質量才能得到根本改善。以往的成功案例也表明，即使出現(xiàn)不利氣象條件，只要污染物排放強度得到大幅降低，仍然能夠收獲良好的空氣質量。

我國的大氣污染防治工作還有很長、很艱巨的路要走。相比美歐日等發(fā)達國家和地區(qū)用了30~50年的時間才實現(xiàn)空氣質量的大幅改善。我們有充分的理由相信，在中央和地方政府堅定決心、全力推進大氣污染防治工作的形勢下，我國一定能夠更好更快地實現(xiàn)空氣質量改善的目標。